1.2 Grundlagen für politische und rechtliche Maßnahmen

Ziele

• die leitenden Grundsätze für das Umweltrecht sowohl im nationalen und internationalen Rahmen zu unterscheiden und zu erklären,
• die Bedeutung der Begriffe „Nachhaltigkeit“ und „nachhaltige Entwicklung“ im Rahmen des Naturschutzes zu verstehen.

Das wichtige und inhaltlich bedeutsame Umweltrecht muss durch einige hochrangige Prinzipien geleitet werden. Für viele nationale Vorschriften im Bereich des Umweltrechts in der Europäischen Union (wie in Deutschland) bilden vier Grundsätze die Basis für alle Prozesse der Umweltrechtsetzung:

• das Vorsorgeprinzip,
• das Verursacherprinzip,
• das Prinzip der nachhaltigen Entwicklung (in Bezug auf die Integration von Umweltschutz und wirtschaftlicher Entwicklung) und
• der Grundsatz der Zusammenarbeit. Oft werden weitere Grundsätze genannt, die diese vier Prinzipien vervollständigen oder sie in gewisser Hinsicht spezifizieren:
• Umweltverfahrensrechte
• gemeinsame, aber differenzierte Verantwortungen
• internationale und Gerechtigkeit zwischen den Generationen
• gemeinsame Sorge für die Menschheit
• Erhaltung der Umwelt als eines gemeinsamen Erbes

Im Folgenden werden wir unseren Fokus auf die vier wichtigsten Grundsätze beschränken.

1.2.1Vorsorgeprinzip

Dieses Prinzip ist ein ethisches und politisches Prinzip. Es besagt, dass, wenn eine Aktion oder Politik schwerwiegende oder irreversible Schäden für die Öffentlichkeit oder die Umwelt haben könnte, in Ermangelung eines wissenschaftlichen Konsens darüber, ob nicht ein Schaden eintreten könnte, die Beweislast auf diejenigen verlagert wird (Raffensperger / Tickner 1999)., die die Verursacher sind. Das Prinzip impliziert, dass es eine Verantwortung gibt, einzugreifen und die Öffentlichkeit dort vor der Exposition von Schäden zu schützen, wo wissenschaftliche Untersuchungen ein plausibles Risiko auch für andere angenommene Ursachen festgestellt haben. Die Schutzmechanismen, die angenommene Risiken mildern, können nur reduziert werden, wenn sich weitere wissenschaftliche Erkenntnisse ergeben, die mit größerem Nachdruck eine alternative Erklärung begründen. In einigen Rechtsordnungen, wie im Recht der Europäischen Union, ist das Vorsorgeprinzip auch ein allgemeines und obligatorisches Prinzip der Rechtsstaatlichkeit (Recuerda 2006).

Es gibt zahlreiche Definitionen des Vorsorgeprinzips. In ihrem Bericht über die Umwelt von 1976 beschreibt z. B. die deutsche Bundesregierung das Vorsorgeprinzip wie folgt: „Die Umweltpolitik wird nicht dadurch begrenzt, dass sie immanente Gefahren abwenden und Schäden beseitigen muss, die bereits eingetreten sind. Vorsorgende Umweltpolitik verlangt außerdem, dass die natürliche Umwelt geschützt und mit Sorgfalt behandelt werden muss. Das Vorsorgeprinzip ist in einer Reihe von umweltpolitischen Bestimmungen verankert und beinhaltet auch die Schonung von Ressourcen zusätzlich zur Risikovorsorge.“

Das „Wingspread Statement über das Vorsorgeprinzip“ von 1998 fasst das Prinzip so zusammen: „Wenn eine Tätigkeit die menschliche Gesundheit oder die Umwelt zu schädigen droht, sollten Vorsorgemaßnahmen getroffen werden, auch wenn einige der Ursache- und Wirkungsbeziehungen noch nicht vollständig wissenschaftlich etabliert sind.“ (Die Wingspread Konferenz über das Vorsorgeprinzip wurde vom Science and Environmental Health Network einberufen).

Am 2. Februar 2000 stellt die Mitteilung der Europäischen Kommission über das Vorsorgeprinzip fest: „Das Vorsorgeprinzip gilt, wenn die wissenschaftlichen Beweislage nicht ausreicht, unschlüssig oder unsicher ist und eine vorläufige wissenschaftliche Bewertung zeigt, dass es hinreichende Gründe für die Besorgnis gibt, dass die potenziell gefährlichen Auswirkungen auf die Umwelt, die menschliche, tierische oder pflanzliche Gesundheit möglicherweise nicht mit dem hohen Niveau des Schutzes durch die EU in Einklang stehen.“

Es ist wichtig zu betonen, dass, obwohl dieser Grundsatz im Kontext wissenschaftlicher Unsicherheit zu sehen ist, er von seinen Befürwortern nur dann als anwendbar angesehen wird, wenn auf der Grundlage der besten verfügbaren wissenschaftlichen Gutachten anzunehmen ist, dass es guten Grund zu glauben gibt, dass schädliche Auswirkungen auftreten könnten.

Das Vorsorgeprinzip wird am häufigsten im Kontext der Auswirkungen menschlichen Handelns auf die Umwelt und die menschliche Gesundheit angewandt, weil diese beide komplexe Systeme sind, in denen die Folgen von Handlungen unberechenbar sein können.

Im Hinblick auf die Umweltpolitik besagt das Vorsorgeprinzip, dass die Beweislast für Aktivitäten wie die Freisetzung von Strahlungen, Toxinen oder eine massive Abholzung bei deren Befürwortern liegt. In Bezug auf mögliche Gefahren für die öffentliche Gesundheit sind Fallbeispiele, in denen das Vorsorgeprinzip vertreten worden ist (aber nicht immer akzeptiert): die Kommerzialisierung von gentechnisch veränderten Lebensmitteln; die Verwendung von Wachstumshormonen in der Rinderzucht, Maßnahmen, um den "Rinderwahnsinn“ zu verhindern; gesundheitsbezogene Angaben zu Phthalaten in PVC-Spielzeug und viele andere.

Die Anwendung des Vorsorgeprinzips wird sowohl durch Mangel an politischem Willen wie eine breite Palette von Interpretationen verhindert. Zur Entscheidung, wie der Grundsatz anzuwenden ist, kann eine Kosten-Nutzen-Analyse beitragen, die die Opportunitätskosten des Nicht-Handelns und den Wert der Option des Wartens auf weitere Informationen vor dem Handeln einbezieht. Eine der Schwierigkeiten bei der Anwendung des Prinzips in den modernen politischen Entscheidungsprozessen ist zudem, dass es oft einen nicht reduzierbaren Konflikt zwischen verschiedenen Interessen gibt, so dass die Debatte zwangsläufig politische Eingriffe erfordert.

Es gibt zwei Formen der Anwendung des Vorsorgeprinzips:

• Die starke Vorsorge besagt, dass eine Regulierung erforderlich ist, wenn sich eine mögliche Gefahr für die Gesundheit, die Sicherheit oder die Umwelt zeigt, auch wenn die Nachweise spekulativ sind und selbst wenn die wirtschaftlichen Kosten der Regulierung hoch sind. Eine starke Form des Vorsorgeprinzips zum Beispiel wäre die Anwendung von Maßnahmen, die das Risiko von Umweltschäden durch den Klimawandel dadurch vermindern oder verhindern, dass sie den Fokus auf die Verringerung oder Vermeidung der Emission von Treibhausgasen richten.
• Als schwache Vorsorge gilt, dass der Mangel an wissenschaftlichen Erkenntnissen eine Handlung nicht ausschließt, wenn der Schaden ansonsten schwerwiegend und irreversibel wäre. Die Menschen wenden die „schwache“ Vorsorge jeden Tag an und schaffen so oft Kosten, um Gefahren zu vermeiden, die weit davon entfernt sind, sicher einzutreten: Wir wollen auch nicht in mäßig gefährlichen Bereichen zu Fuß bei Nacht gehen, wir trainieren, wir kaufen Rauchmelder und wir schnallen unsere Sicherheitsgurte um.

Bei der Anwendung dieses Prinzips ist es empfehlenswert, dass die Gesellschaft eine minimale Schwelle wissenschaftlicher Gewissheit oder Plausibilität schafft, bevor sie Vorsichtsmaßnahmen einführt. Normalerweise ist keine Untergrenze für die Plausibilität als „Auslösungs“-Bedingung gegeben, so dass jeder Hinweis darauf, ein vorgeschlagenes Produkt oder eine Aktivität könnten der Gesundheit schaden oder die Umwelt ausreicht, um dieses Prinzip anzuwenden. Oft ist die einzige Vorsichtsmaßnahme, die getroffen wird, ein Verbot des Produkts oder der Tätigkeit.

1.2.1Verursacherprinzip (versus Community-Pays-Prinzip)

Das Verursacherprinzip besagt, dass derjenige, der die Umwelteinwirkung, die die Belastung verursacht, hauptsächlich verantwortlich dafür gemacht wird - materiell und finanziell - zum Schutz der Umwelt, und von ihm wird verlangt, dass er eine solche Einwirkung verhindert, korrigiert oder finanziell ausgleicht. Aber ein Problem stellt sich in Fällen von Altlasten, wenn die Verantwortlichen oft nicht haftbar gemacht werden können, und – im Falle, dass keine andere Partei haftbar gemacht werden kann – wenn die breite Öffentlichkeit die Kosten tragen muss. In solchen Fällen würde das Verursacherprinzip von dem Prinzip ersetzt, dass die Gemeinschaft die Kosten tragen muss.

Im Umweltrecht tritt das Verursacherprinzip in Kraft, um die verantwortliche Partei für die Verursachung der Verschmutzung und für die Zahlung des Schadens heranzuziehen, der der natürlichen Umwelt zugefügt wurde. Dieses Prinzip wird sogar als regional üblicher Brauch angesehen wegen der starken Unterstützung, die es in den meisten Organisationen für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) und den Ländern der Europäischen Gemeinschaft (EG) erhalten hat. Im internationalen Umweltrecht wird es im Grundsatz 16 der „Rio-Erklärung über Umwelt und Entwicklung“ erwähnt.

Die auf dem „der Verursacher-zahlt-Prinzip“ aufbauende Umweltpolitik, wie zum Beispiel die Ökosteuer, schreckt ab und reduziert wesentlich den Ausstoß von Treibhausgasen, wenn sie von einer Regierung in Kraft gesetzt wird.

Dass der Verursacher zahlt, ist auch als "Erweiterte Verschmutzer-Verantwortung" (EPR) bekannt. Dies ist ein Konzept, das wahrscheinlich erstmals von der schwedischen Regierung im Jahre 1975 beschrieben wurde. EPR soll versuchen, die Verantwortung im Umgang mit Abfällen von den Regierungen (und damit Steuerzahlern und Gesellschaft insgesamt) auf diejenigen zu verlagern, die diese produzieren.

Die OECD definiert EPR als „ein Konzept, bei dem die Hersteller und Importeure von Produkten ein erhebliches Maß an Verantwortung für die Umweltauswirkungen ihrer Produkte durch den gesamten Produkt-Lebenszyklus tragen sollten, einschließlich der vorgelagerten Auswirkungen bei der Auswahl der Materialien für die Produkte, die Auswirkungen von Herstellern im Produktionsprozess selbst und auch den nachgelagerten Auswirkungen aus der Nutzung und bei der Entsorgung der Produkte. Die Hersteller akzeptieren ihre Verantwortung bei der Gestaltung ihrer Produkte, um die Umwelteinwirkungen aus deren Lebenszyklus zu minimieren, und durch die Übernahme rechtlicher, physischer oder sozio-ökonomischer Verantwortung für die Umweltein­wir­kungen, die nicht durch das Produktdesign eliminiert werden können.“

1.2.3    Das Prinzip der Nachhaltigkeit (nachhaltige Entwicklung)

Ein weiteres wichtiges Prinzip ist das Prinzip der nachhaltigen Entwicklung, das als eine Instanz der Anwendung des Vorsorgeprinzips auf Ressourcen verstanden werden kann. Dieser Grundsatz ist ein Muster für die Ressourcennutzung, der darauf abzielt, die menschlichen Bedürfnisse zu befriedigen, während zugleich die Erhaltung der Umwelt gewährleistet ist, so dass diese Ziele nicht nur in der Gegenwart, sondern auch für künftige Generationen erfüllt werden können. Der Begriff wurde von der Brundtland-Kommission gebraucht und erwies sich als die am häufigsten zitierte Definition der nachhaltigen Entwicklung, als eine Entwicklung, die „die Bedürfnisse der Gegenwart befriedigt, ohne die Möglichkeiten künftiger Generationen zur Befriedigung ihrer eigenen Bedürfnisse zu gefährden.“ (United Nations 1987 ; vgl. Smith / Rees 1998)

Nachhaltige Entwicklung verbindet die Sorge um die Tragfähigkeit der natürlichen Systeme mit den sozialen Herausforderungen der Menschheit. Bereits in den 1970er Jahren wurde der Begriff „Nachhaltigkeit“ eingesetzt, um eine Wirtschaft „im Gleichgewicht zu beschreiben, mit grundlegenden ökologischen Unterstützungssystemen“ (Stivers 1976). Ökologen haben auf die „Grenzen des Wachstums hingewiesen“ (Meadows et al. 1971) und die Alternative einer „steady state economy“ präsentiert (Daly 1973), um ökologische Anliegen anzusprechen. Das Konzept hat die Vorstellungen von schwacher Nachhaltigkeit, starker Nachhaltigkeit und tiefer Ökologie einbegriffen. Nachhaltige Entwicklung richtet sich nicht ausschließlich auf Umweltfragen.

Nach Hasna ist Nachhaltigkeit ein Prozess, der eine die Entwicklung aller Aspekte des menschlichen Lebens betreffende Erhaltung beschreibt. Sie bedeutet die Lösung des Konflikts zwischen den verschiedenen konkurrierenden Zielen und beinhaltet die gleichzeitige Verfolgung von wirtschaftlichem Wohlstand, Umweltqualität und sozialer Gerechtigkeit, die berühmt sind als drei Dimensionen mit der daraus resultierenden Vektor-Technologie; und somit ist es ein sich ständig weiterentwickelnder Prozess (Hasna 2007).

Nachhaltige Entwicklung ist ein eklektisches Konzept, weil es ein breites Spektrum von Ansichten beschirmt. Das Konzept hat Vorstellungen von schwacher Nachhaltigkeit, starker Nachhaltigkeit und tiefer Ökologie einbezogen. Unterschiedliche Konzeptionen zeigen auch eine starke Spannung zwischen Ökozentrismus und Anthropozentrismus. Das Konzept bleibt schwach definiert und enthält eine große Menge Debatten um seine genaue Definition.

Gerade die ökologische Nachhaltigkeit ist der Prozess der Herstellung sicherer aktueller Prozesse der Interaktion mit der Umwelt, die mit der Idee verfolgt werden, den Schutz der Umwelt als möglichst unberührte Natur auf ein ideales Verhalten hin zu realisieren. Eine „nicht nachhaltige Situation“ tritt auf, wenn natürliches Kapital (die Summe der Natur-Ressourcen) schneller verbraucht wird als es wieder aufgefüllt werden kann. Nachhaltigkeit erfordert, dass menschliche Aktivitäten Naturressourcen nur in dem Ausmaß verbrauchen, in dem diese natürlich wieder hergestellt werden können. Von Natur aus ist das Konzept der nachhaltigen Entwicklung mit dem Begriff der Tragfähigkeit verflochten. Theoretisch ist die langfristige Folge der Umweltzerstörung die Unfähigkeit, menschliches Leben zu erhalten. Eine wesentliche Verschlechterung auf globaler Ebene könnte sogar das Aussterben der Menschheit bedeuten.

Die Debatte über nachhaltige Entwicklung beruht auf der Annahme, dass Gesellschaften drei Arten von Kapital (wirtschaftliches, soziales und natürliches) organisieren, die nicht substituierbar sind und deren Konsum irreversibel sein könnte (Dyllick / Hockerts). Daly (1973, 1991) zum Beispiel verweist auf die Tatsache, dass natürliches Kapital nicht notwendigerweise durch ökonomische Kapital ersetzt werden kann. Zwar ist es möglich, dass wir einige Möglichkeiten finden können, um die natürlichen Ressourcen zu ersetzen, es ist aber viel unwahrscheinlicher, dass diese jemals in der Lage sein werden, Ökosystem-Dienstleistungen wie den Schutz der Ozonschicht oder die das Klima stabilisierende Funktion des amazonischen Regenwalds zu ersetzen. In der Tat sind natürliches Kapital, soziales Kapital und ökonomisches Kapital oft Komplementaritäten. Ein weiteres Hindernis für die Austauschbarkeit liegt auch in der Multifunktionalität vieler natürlicher Ressourcen. Wälder zum Beispiel versorgen nicht nur mit dem Rohstoff für die Papierherstellung (dieser kann ganz leicht ausgetauscht werden), sondern sie erhalten auch die biologischen Vielfalt, regulieren den Fluss des Wassers und zu absorbieren CO2. Ein weiteres Problem der Verschlechterung des natürlichen und sozialen Kapitals liegt in ihrer partiellen Irreversibilität. Der Verlust der Artenvielfalt, zum Beispiel, wird oft endgültig. Das Gleiche kann für die kulturelle Vielfalt eintreten. Zum Beispiel sinkt mit schnell fortschreitender Globalisierung die Zahl der indigenen Sprachen in alarmierenden Raten. Darüber hinaus kann die Erschöpfung des natürlichen und sozialen Kapitals nicht-lineare Folgen haben. Der Verbrauch natürlichen und sozialen Kapitals mag keine feststellbaren Auswirkungen haben, bis ein bestimmter Schwellenwert erreicht wird. Ein See kann zum Beispiel die Aufnahme von Nährstoffen für eine lange Zeit absorbieren und dabei tatsächlich seine Produktivität erhöhen. Sobald jedoch ein gewisses Maß an Algen erreicht ist, bewirkt der dann eintretende Mangel an Sauerstoff, dass das Ökosystem des Sees plötzlich zusammenbricht.

1.2.4    Prinzip der Zusammenarbeit

Der Grundsatz der Zusammenarbeit unterstreicht, dass der Umweltschutz in der Verantwortung der gesamten Gesellschaft und nicht nur des Staates liegt: Dementsprechend sind alle Teile der Gesellschaft und des Staates aufgefordert zusammenzuarbeiten. Der Grundsatz der Zusammenarbeit ist das schwächste im klassischen Dreiklang von ökologischen Prinzipien, der kaum den Anforderungen gerecht werden kann, wie sie ein Leitprinzip des Gesetzes erfordert.

1.2.5 Andere Prinzipien

Abgesehen von diesen vier Grundprinzipien gibt es eine Reihe weiterer leitender Grundsätze für das nationale und internationale Umweltrecht, wie etwa das „großväterliche“ Prinzip oder den Grundsatz, dass Handlungen nicht zu einer signifikanten Verschlechterung der Umweltbedingungen führen dürfen. Last but not least müssen wir das Prinzip des grenzüberschreitenden Umweltschutzes erwähnen: Dieses Prinzip spiegelt die Einsicht, dass Umweltprobleme nicht an nationalen Grenzen Halt machen. Dieses Prinzip leitet zum Beispiel vielfach die Wasser-Rahmenrichtlinie, die auf die grenzüberschreitende Bewirtschaftung der Wasserressourcen in natürlichen Einzugsgebieten abstellt.
Nationales wie internationales Umweltrecht beruhen häufig auf den genannten Grundsätzen. Dies ist wichtig, weil viele Umweltprobleme grenzüberschreitende Probleme sind, wie Klimawandel, Luft- und Meerwasserverschmutzung.