1.2 Принципи, които определят политическите и правните мерки

Цели

Важно е да се:

• Разграничат и обяснят принципите, които стоят в основата на законодателството в областта на околната среда на национално и на международно равнище.
• Разбере значението на понятията за “екологична устойчивост” и “устойчиво развитие” в контекста на опазването на природата.

Сериозното и цялостно законодателство в областта на опазването на околната среда трябва да съблюдава няколко ръководни принципа. В основата на всички законодателни процеси в областта на опазването на околната среда, формулирани и изпълнявани в рамките на редица международни и национални регулаторни мерки в сферата на екологичното право в рамките на Европейския съюз (например в Германия), стоят четири основни принципа:

• Принцип на превенцията
• Принцип „замърсителят плаща“
• Принцип на устойчивото развитие (който включва хармонизацията и взаимодействието между политиките за опазване на околната среда и икономическото развитие)
• Принцип на сътрудничеството

Към тези четири принципа можем да добавим още няколко, които ги допълват и специфицират:

• Процесуални права в областта на опазването на околната среда.
• Общи, но разграничими отговорности
• Равни права и задължения на международно и междупоколенческо равнище
• Грижа за човечеството
• Грижа за общото ни наследство

В тази глава ще обърнем внимание на четирите най-важни принципа.

1.2.1 Принцип на превенцията

В същността си принципът на превенцията е по-скоро политически, отколкото философски, за пръв път е формулиран на немски като “Vorsorgeprinzip” (принцип на превенцията) и е част от няколко национални законодателства и международни договори и декларации. Екип от учени (Per Sandin et al. 2002: 288) формулират следната дефиниция: “Основното послание на принципа на превенцията е, че в някои случаи трябва да се вземат мерки срещу евентуална опасност, дори ако наличните доказателства не са достатъчни, за да се приеме, че предполагаемата опасност е научен факт.” Следователно принципът на превенцията се основава на идентифициране на опасностите и липсата на сигурност за научния им характер. В резултат задачата по доказване на съществуването на такава опасност (резултатите от която могат да нанесат сериозни вреди на обществото или на околната среда) се пада на онези, които призовават да се вземат мерки срещу потенциалната опасност (вж. също Raffensperger & Tickner 1999). Превантивните мерки трябва да се прилагат винаги когато може доказано да се предвиди вреда за обществото или за околната среда. Често обаче не е ясно дали дадени планирани дейности ще причинят вреда на обществото или на околната среда, защото възможните въздействия на човешката дейност върху околната среда или човешкото здраве често зависят от динамиката на сложни системи, така че реалните последствия от дадена дейност може да не са предвидими с традиционните методи. Затова са нужни по-задълбочени научни изследвания – но и предпазливост, защото дадени дейности или мерки може да повлияят на сложните (човешки или природни) системи.

Днес принципът на превенцията е част от много европейски и международни договори и спогодби. В своя Доклад за околната среда от 1976 г. например германското федерално правителство го обяснява по следния начин:

„Политиката за опазване на околната среда не е ограничена до предотвратяване на непосредствената опасност и отстраняване на вредите, които вече са нанесени. Политиката по превенция на щетите върху околната среда изисква природата да бъде защитена и към нея да се отнасяме с внимание. Принципът на превенцията е заложен в редица екологични разпоредби и включва опазване на природните ресурсите – освен превенция на риска.“ (Правителство на Федерална република Германия, 1976)

Принципът на превенцията е важна част от редица нормативни актове и решения относно дейности, свързани с потенциални рискове за общественото здраве, като например разрешението за поява на пазара на генномодифицирани храни, използването на хормони на растежа в животновъдството или мерките за предотвратяване на заразата с болестта “луда крава”.

И все пак в реалността специалистите и политически отговорните хора и институции често се сблъскват с липсата на достатъчно аргументирана научна информация или със сериозен конфликт на интереси при различните заинтересовани страни. Понякога е много трудно да се прецени и оцени потенциалната вреда и да се постигне приемлив компромис между различните политики. Но и принципът на превенцията не бива да се прилага прекалено стриктно, ако не сме достатъчно сигурни дали наистина има потенциален риск от използването на даден иновативен продукт или реализирането на определена новаторска дейност. В такива случаи принципът може да предвижда абсолютна забрана на всички действия (вж. Van den Belt 2003), които биха могли да възпрепятстват технологичната иновация и напредъка.

1.2.2 Принцип “замърсителят плаща” (vs. принцип “общността плаща”)

„Принципът „замърсителят плаща“ постулира, че този, който оказва въздействие върху околната среда, носи и основната отговорност – материална и финансова – за защитата на околната среда и именно от него се очаква и изисква да предприеме действия, за да предотврати вредите, да ги отстрани или поправи и да посрещне финансовите санкции и разходи за това“ (Knopp 2008: 7). Проблем възниква в случаите на т.нар. наследено замърсяване, при което отговорните страни не могат да бъдат подведени под отговорност и – ако няма друго лице, което може да бъде държано отговорно –  обществеността трябва да поеме разходите. В такива случаи принципът „замърсителят плаща“ се замества от принципа „общността плаща“.

В законодателството в областта на околната среда принципът „замърсителят плаща“ помага отговорността за изплащане на щетите, нанесени на околната среда, да се прехвърли по законов път на лицето, което причинява замърсяването. Този принцип е широко възприет и се разглежда като подразбираща се част от законодателството заради силната подкрепа, която получава в страните от Организация за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР) и от Европейската общност (ЕО). В международното право в областта на околната среда се споменава в Принцип 16 от Декларацията от Рио за околната среда и развитието (1992 г.).

Принципът „замърсителят плаща“ е важен елемент от политиката за опазване на околната среда и повлиява върху политическите мерки за намаляване на емисиите парникови газове. Често този принцип се прилага под формата на т.нар. „разширена отговорност на замърсителя“ (EPR) – концепция, формулирана за пръв път от правителството на Швеция през 1975 г. EPR може да се използва за прехвърляне на отговорността за третирането на отпадъците от правителствата и данъкоплатците към реалните производители на отпадъци. ОИСР го определя като: принцип, който определя, че производителите и вносителите на продукти следва да носят значителна отговорност за въздействието върху околната среда на своите продукти в целия им жизнен цикъл, включително за наследяемите въздействия, свързани с избора на материали за продуктите, въздействията от самия производствен процес и въздействията по веригата – при употребата и изхвърлянето на продуктите. Когато планират производството на продуктите, производителите поемат отговорност да сведат до минимум въздействията върху околната среда от преминаването на продуктите им през целия жизнен (включително търговски) цикъл, включително когато приемат правна, физическа и социално-икономическа отговорност за въздействията върху околната среда, които не могат да бъдат елиминирани при планирането на производството.

1.2.3 Принцип на устойчивостта (устойчиво развитие)

Друг важен принцип е принципът на устойчивото развитие, който може да се разглежда като пример за прилагане на принципа на предпазливостта при използването на природните ресурси. Зад този принцип стои модел на използване на природните ресурси, който има за цел да посрещне нуждите на човека, но при запазване на устойчивостта на околната среда, така че не само настоящото, но и бъдещите поколения да могат да използват природните ресурси в сравнима степен. За първи път понятието „устойчиво развитие“ е формулирано от Комисията „Брунтланд“ (1987), чиято е и най-известната дефиниция на устойчивото развитие като развитие, което „отговаря на нуждите на настоящето, без да излага на риск способността на бъдещите поколения да задоволяват собствените си нужди“ (ООН 1987).

Понятието „устойчиво развитие“ обединява ресурсите и процесите на природните системи с човешките потребности и стопанската дейност на социалните системи. Още през 1970 г. понятието „устойчивост“ се появява в контекста на дефиницията за икономика „в равновесие с основните системи на екологично подпомагане“ (Stivers 1976). В основата на идеята за устойчивост и в контекста на тревожните изводи за ограниченията на икономическия растеж (Meadows et al. 1971) възниква и новата концепция за „стабилна икономика“ (Daly 1973), в чиято основа е залегнал специфичен акцент върху опазването на околната среда. В този контекст моделът на „устойчиво развитие“ не включва единствено проблемите на околната среда, но взема предвид и социалните и икономическите съображения, включително мерките за: разрешаване на противоречието между различни конкурентни цели и заинтересовани страни, както и хармонизиране на икономическия растеж и социалното развитие с грижата за качеството на околната среда. Концепцията за „устойчиво развитие“ – и на природата, и на обществото – включва разбирането, че оцеляването на човечеството зависи основно от оцеляването на природата (или на природната среда), защото икономическото и социално-културното благосъстояние е пряко обвързано с хуманното отношение към природата – природните ресурси, растителните и животинските видове и др., а експлоатацията и разрушаването на природата може да доведе до невъзможност да се поддържа човешкия живот и дори до изчезване на човечеството. Следователно теорията за устойчивото развитие се основава на предположението, че обществото трябва да се грижи за стабилността на три форми незаменим капитал: икономически, социален и природен капитал (вж. и Dyllick & Hockerts 2002; Daly 1973, 1991).

Дори и да открием как и с какво да заместим някои природни ресурси, едва ли ще бъдем в състояние да намерим заместник на услугите, предоставяни от екосистемата – озоновият слой например ни предпазва от опасни космически лъчения, а тропическите гори и водораслите в океана ни снабдяват с необходимия кислород. Мултифункционалността на много природни ресурси и биологичното разнообразие са незаменими. Освен това, влошаването на природните ресурси и загубата на ползите от природата (например усвояването на хранителни вещества в езерата) често са необратими процеси – подобно на загубата на етническо и културно многообразие (например при отмиращите малки езици). И само усилията за постигане на устойчиво развитие могат да ни осигурят както защитата на функционално непокътната околната среда, така и условия за оцеляването и поддържането на благосъстоянието на хората.

1.2.4 Принцип на сътрудничеството

В основата на „принципа на сътрудничеството“ стои разбирането, че опазването на околната среда е отговорност на цялото общество, а не само на държавата, което значи, че всички членове на обществото и всички органи на държавата във всички сфери са призовани да сътрудничат“ (Knopp 2008: 49) Принципът на сътрудничество е най-слабото звено от четирите екологични принципа, тъй като в доста слаба степен отговаря на изискването да бъде възприет като ръководен принцип на правото.

1.2.5 Други принципи

Освен четирите основни принципа националното и международното право в областта на опазването на околната среда се ръководят от редица други принципи, сред които се открояват „принципът на завареното положение“ и „принципът, че дадено действие може да не доведе до значително влошаване на условията в околната среда“ (Knopp 2008: 49). И накрая, но не на последно място, се нарежда и „принципът на трансгранично опазване на околната среда“, който отразява виждането, че екологичните проблеми не се ограничават в рамките на националните граници. Този принцип до голяма степен е заложен в основата на Рамковата директива за водите на Европейския съюз и особено в частта ѝ за трансграничното управление на водните ресурси в естествените речни басейни.

Националното и международното законодателство в областта на околната среда често взимат предвид посочените по-горе принципи и особено трансграничния. Важно е да се знае това, защото много от проблемите, свързани с околната среда, се простират отвъд границите, като например климатичните промени и замърсяването на морската вода и на въздуха.