1.3 Çevre Davranışı Yönetmeliği

Hedefler:

Bu dersten sonra, aşağıdakileri yerine getirebilmek önemlidir:

• Çevre hukuku açısından uygun ‘çevre davranışı’ nın önemini tahmin etmek,
• Çevresel davranışın doğrudan ve dolaylı düzenlenmesi arasındaki farkları tartışmak,
• Çevresel davranışı düzenleyen çevre politikası ve hukukunun farklı araçlarının uygulanabilirliğini işaret etmek

1.3.1 Çevre Politikasının Uygulanması için Araçlar (Planlama)

Çevre politikası, öncelikle 1970’li yılların başında özel devlet daireleri içine çevre endüstrisinin son derece yoğun büyümesine bir tepki olarak sanayileşmiş ülkelerde gelişmiştir. İlk başta, politika kendisini ağırlıklı olarak devletin eylemleriyle sınırlandırmıştır. Ancak yıllar geçtikçe, çevre alanına ilgisi olan ve sayıları gittikçe artan öncü kişiler (‘paydaşlar’) çevre sorunlarını düşünmeye çağrılmıştır. Özellikle de (potansiyel) çevre sorunlarını yaratan kişilerin sorumluluğu giderek önem kazanmaktadır. Ayrıca diğer bölümlerde enerji ulaşım ve endüstri, tarım ve inşaat politikaları gibi eko-politik amaçlar ve stratejilerin uygulanmasına ihtiyaç duyulmaktadır. Birçok paydaşı ya da toplumu içeren proje durumları gibi durumlarda, ‘sıkı’ çevre politikası araçları (yasa ve yönetmelikler gibi) ‘esnek’ davranış kontrolü metotlarıyla (mühendislerin çevre bilinciyle ilgili eğitimi gibi) yan yana var olmaktadır.

Çevre politikasının yanı sıra, çevre planlama şekilleri, çevre politikasının sadece düzenleyici değil aynı zamanda biçimlendirici bir araç olarak işlemeye çalışması ölçüsünde bir dizi merkezi araçtır. Çevre planlaması, önümüzdeki on yıl içinde CO₂ emisyonlarının %25 azaltılması gibi belirli bir zaman çerçevesinde bölgesel ya da sektörel çevre koruma amaçlarına ulaşılmasını kolaylaştırmak için sürdürülebilir çevre stratejilerinin geliştirilmesi olarak algılanabilir. 1980’li yıllarda, Danimarka, Hollanda ve Finlanda’da ulusal çevre planlarının uygulanması bunda öncü bir rol oynamıştır. Bu nedenle ilk olarak çevre planlama olanaklarını ayrıntılı bir şekilde inceleyeceğiz.

Çevre politikası ilkelerini ve hedeflerini uygulamak için, AB içerisindeki birçok eyaletin yasal çerçevesinde iki araç (Knopp, 2008’e göre) uygulanmaktadır:

• Farklı çevre planlama şekilleri
• Çevresel davranışı düzenlemenin farklı tedbirleri

Çevre planlama, tedbirli korumanın önemli bir aracıdır. Planlama, mevcut durumu kayıt altına almayı ve gelecekteki gelişmeleri öngörmeyi içeren çok aşamalı bir süreç olarak gerçekleşmektedir, ayrıca olası çıkar çatışmalarını da göz önünde bulundurmak zorundadır.

Planlar, her birinin farklı yasal sonuçlarının olduğu kanun, yasal düzenleme, tüzük, idari düzenlemeler ya da idari işlem şeklini alabilir. Ayrıca, çevre planlama, kapsamlı bir planlama ve sektörel planlamayı içerebilir. Çevre planlamanın iki baskın şekli bulunmaktadır:

• Kapsamlı planlama. Kapsamlı planlama görevi, “öngörülü olarak, herhangi bir özel projeden bağımsız olarak ve herhangi bir sektörle sınırlı kalmayarak belirli bir alanın konut, ekonomik ve eğlence amaçlı arazi kullanımını belirlemektir’’ (Knopp 2008: 51);
• Sektörel planlama. Buna karşılık sektörel planlama, her birisinin ek uygulama tedbiri gerektirdiği başta peyzaj, temiz hava, gürültü azaltma, su koruma ve atık yönetimi olmak üzere belirli sektörler için çevre koruma planları oluşturmaya hizmet etmektedir.

Çevre politikası taleplerini uygulamak için bir diğer önemli araç da çevresel etki değerlendirmesidir (ÇED). Bu aracın temel amacı, ‘çevresel yönden önemli projelerin çevresel etkileriyle ilgili yönetimi, kapsamlı ve zamanında bilgilendirmektir’ (Knopp 2008: 52). ÇED, ekolojik etkileşimler dahil olmak üzere çevre üzerine planlanmış bir projenin doğrudan ve dolaylı etkilerinin tümünü zamanında tespit etmek, tanımlamak ve değerlendirmek için kullanılmaktadır ve böylece de tüm ortam ve sektörlerde önleyici tedbirlerin alınmasına olanak sağlamaktadır ve halkı da dahil etmektedir.

1.3.2 Çevresel Davranışı Düzenleme Araçları

Çevre davranışı, çevre politikasının ve eğitiminin belki de en önemli hedefidir. Çevresel davranışı düzenlemek için doğrudan ve dolaylı düzenleme şekilleri olarak ayırt edilebilen çeşitli araçları bulunmaktadır.

Davranışın doğrudan düzenlenmesi

Çevresel davranışı anında etkilemek için tasarlanmış olan yasal tedbirlerle ilişkilidir. Bu tip bir geleneksel araç, ‘polis ve düzenleyici hukuktan kaynaklanan ve genellikle de yaptırımlar empoze ederek uygunsuzluğu cezalandıran’ bir çevre düzenleme yasasıdır (Knopp 2008: 53). Buna göre, olumsuz çevresel etkileri olan eylemler, böyle bir eylemde bulunmak için bildiri, kayıt, lisans, yetki, onay ve diğer izin verme süreçlerinin yasal gereklilikleri ile şekillenen idari kontrole tabidir. Ayrıca, doğrudan düzenleme, belirli bir davranışı yasalarla açıkça yasaklama ya da şart koşma suretiyle yapılmaktadır.

• Mutlak yasal yasaklar (örn; Federal Doğa Koruma Yasası altında Almanya, 2002 §§ 23 [2], 42 [1] ve [2]) çevre üzerine olumsuz etkisi olan belli bir davranışı direkt olarak yasaklamaktadır. Ancak, yasa koyucular, bu tip önlemleri nadiren kullanmaktadır.
• Buna karşılık, izin süreçleri, birçok Avrupa şehrinde mevcut çevre düzenleme yasalarındaki önemli araçtır. İzne tabi projelerin izinsiz olarak yapılması kesinlikle yasaklanmıştır. ‘’Çevresel ortamları kullanarak çevresel önemin yerleştirilmesini gerçekleştirmek ya da bunu yapmaya çalışmak ya da belirli ürünleri üretmek ve dağıtmanın hepsi izne tabi olabilir’’ (Knopp 2008: 54). Böylece, izin, yapıcı bir idari eylemdir, yani başvuru sahibine yasal olarak diğer türlü yasak olan bir eylemde bulunma hakkını vermektedir.
• Çevre hukuku, temel yükümlülüklerin özel bir öneme sahip olduğu bir takım sözde çevre yükümlülüklerini kapsamaktadır. Bu zorunluluklar, herkese ya da belli bir gruba belirli yükümlülükler getirmektedir. Normalde, bu temel yükümlülükler, önleyici ve ihtiyati tedbirleri, en önemlisi de kaynakların (örn; su ya da toprak) korunmasını içermektedir. Bu temel yükümlülüklerin yanı sıra, ‘’tanıtım ve performans yükümlülükleri, gözetim ve koruma yükümlülükleri, işbirliği yapma ve bilgileri sürekli açıklama yükümlülükleri, örgütsel yükümlülükler ve belirli eylemleri tolere etme yükümlülükleri gibi çevreye yararlı olabilecek sayısız tamamlayıcı yükümlülük’’ bulunmaktadır (Knopp 2008: 56).

Dolaylı davranış düzenlemesi

Dolaylı davranış düzenlemesi, davranışı zorunlu kılan normlara dayanmamaktadır, ancak motivasyonu etkilemeyi amaçlamaktadır: takdiri alıcıya bırakırken çevre dostu davranış için teşvik sağlanmaktadır. Dolaylı davranış düzenleme araçları özellikle vergi sertifikaları ve devlet desteği gibi ekonomik araçları içermektedir.

• Bilgi, söylem ve uyarılar

Alman Çevre Bilgi Edinme Yasasına (1994) göre, çevresel bilgiye ücretsiz erişim sağlamak, çevrenin etkili bir şekilde korunması ihtiyacına dair vatandaşların ve kamu otoritelerinin bilincini geliştirmenin bir aracı olarak görülmektedir. Çevresel bilinci arttırmanın, bu araçları, politik ve ahlaki söylemlerden uyarılara, tavsiyelerden etiket, ürün ve kullanım bilgisi gibi diğer bilgi şekillerine değişiklik göstermektedir.

• Vergiler

Davranışı dolaylı yoldan düzenlemek için en önemli araçlar, çevresel vergilerdir. ‘’Çevrenin kullanımı üzerine bir fiyat etiketi yerleştirirler ve bireysel maliyet-fayda analizlerine dayanarak tepki verip vermeyecekleri ya da vereceklerse de nasıl tepki verecekleri kararını piyasa katılımcılarına bırakırlar’’ (Knopp 2008: 58). Uygulamada, çevresel vergiler yoluyla davranışı tam olarak etkileyememek sorun teşkil edebilir. Eğer bu vergiler çok düşük konursa, çevreyi kirletenler çevreye zararlı olan davranışı değiştirmek yerine vergiyi ödemeyi tercih edecektir. Eğer vergiler çok yüksek konursa, ekonomik rekabet gücünü engelleyebilirler. Örneğin, aşağıdaki çevreyle ilgili ücretler 2012 yılında Almanya’da vergilendirilmekteydi:

• Atık su ücretleri
• Almanya’nın çeşitli şehirlerindeki doğa koruma kanunu ve orman koruma ücretleri adı altındaki telafi edici vergiler,
• Bazı Alman şehirlerindeki kaynaktan su çıkarma ücretleri (su parası)
• Atık taşıma ücretleri (tüketici kanunu)

Çevre vergileri, oluşan yararlar için alınan vergi, ücret ve katkılar ve özel vergiler olarak uygulanabilir.

• Çevre dostu ürün kullanıcılarına fayda sağlanması

‘Kullanım faydaları’ kanunen gerekli olmasa bile, cazip olarak görülen standartlara uygun ürünler söz konusu olduğunda çevreye zararlı ürünlerin kullanımı üzerine uygulanan genel sınırlamaları rahatlatan ve kaldıran hükümleri işaret etmektedir, böylece de aynı türdeki diğer ürünlerden daha çevre dostu bir ürün olmaktadır. Bu araç, orta ve uzun vadede mali teşvikleri kapsamamasına rağmen, tüketici davranışlarındaki değişiklikler, çevreye daha zararlı ürünlerin piyasadan toplatılmasına yol açabilir (Knopp 2008: 60).

• Devlet Desteği

Mali yardım sağlamak, dolaylı davranış düzenlemesinin bir şeklidir. Devlet desteği, karşılığında bir ürün ya da hizmet beklenmeksizin devlet tarafından verilen parasal ya da parasal olmayan faydalardır. Destekler, çevre korumanın mali yükünün genel topluma yüklenmeye meyilli ve istismara açık olarak düşünüldüğü için desteklere genellikle şüpheyle bakılmaktadır. Avrupa Birliğinde, çevre koruma desteklerini kesme eğilimi bulunmaktadır.

• Çevresel Sertifikalar

Çevre sertifikası fikri, devlet tarafından miktar kontrolünün piyasa-uyumlu şekline dayanmaktadır. Sertifika tabanlı programlar, fiyatları başlangıç noktası olarak almamaktadır, ancak sürecin oluşmasını pazara bırakarak nicel terimlerle çevrenin gelecekteki kullanımı için bir kabul düzeyi tanımlamaktadır. Bu araç, Kyoto Protokolü kapsamında iklim koruma için kullanılmaktadır. Tahsis edilen emisyon ödenekleri, sahibine sadece belirli bir ölçüde çevreyi kirletme hakkı vermektedir. Ödenek sahipleri, izin verilenden daha az dereceye kadar çevreyi kirletmektedir ve kullanılmamış olan kirletme ödeneklerini başka bir kirleticiye satabilir. ‘İşletmeler, böylece ya tesislerden gelen emisyonları azaltabilirler ya da daha düşük bir maliyete emisyonları azaltmayı başarmış olan diğer işletmelerden gelen ek emisyon ödenekleri elde etmeyi seçebilirler (Knopp 2008: 61). Gelecekte yaşanacak olan deneyimler, bu aracın sera gazı emisyonlarının azaltılmasında başarılı olup olmayacağını gösterecektir.

Ekonomik araçlar, çevre düzenleme hukukunun bir tamamlayıcısı olarak giderek artan bir önem kazanmaktadır. Çeşitli çevre kullanıcı çıkarları, etkilenen komşuların çıkarları, genel toplumun çıkarları ve çevre korumanın arasında yeterli bir denge elde etmek için ‘uygun’ aracın seçiminin aslında ne olduğu sorusuna tek bir cevap yoktur. Yasa koyucular ve yöneticiler böylece en sonunda uygun bir karara varmak için deneme yanılma yoluna güvenmeye zorlanmaktadırlar.

Çevre davranışının düzenlenmesi üzerine kontrol soruları:

• Çevre davranışı neden bu kadar önemlidir?
• Çevre düzenlemesi, çevre davranışının geliştirilmesine ne gibi bir katkıda bulunabilir?
• Çevre planlamasının hangi şekilleri mümkündür? Kendi günlük hayatınızdan örnekleri tartışınız.
  • Doğrudan ve dolaylı çevre davranışı düzenlemesi arasındaki farkları tartışınız. Hangi araçları seçerdiniz ve neden?